Nov- 2011, VI SEMESTRE, Sección 002-N
Actividad: Aspectos Conceptuales. Lectura de interés.
Ordenamiento del territorio venezolano. Primeros intentos de reordenar el territorio.
Varios han sido los imaginarios de una nueva territorialidad nacional. Desde la geografía de Codazzi en 1841, hasta la idea planteada por Uslar Pietri, en 1945, de equilibrar las Tres Venezuelas (Costa-montaña, Llanos, Guayana). Pero es sólo durante la década de los años sesenta cuando comienzan los estudios sobre polos de crecimiento, ejes de desarrollo y zonas de desarrollo integrado, bajo la influencia de la escuela de economía regional, particularmente francesa. A raíz de la fundación del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables en 1977, empieza a elaborarse el plan nacional de ordenación del territorio y, una década después, ya existía un proyecto que, sin ser aprobado por el Ejecutivo Nacional, sirvió de macro-referencia para los planes regionales de ordenación. Sin embargo, a inicios de los años noventa, la idea de que el Estado regulase la localización de la población, la producción, la infraestructura y los equipamientos, fue cuestionada fuertemente por el pensamiento neoliberal que se instaura en la esfera del poder.
La ordenación del territorio es una disciplina moderna surgida por la necesidad de compensar la pérdida de suelo a causa del crecimiento urbano. Con ello se pretende mejorar las condiciones de vida de todas las poblaciones a partir de la planificación, desarrollo, conservación y renovación de los centros poblados. Es de vital importancia para esta disciplina garantizar la salvaguarda de los recursos naturales y su uso sustentable, los cuales son necesarios para la vida. Esto permite el desarrollo social y económico de la sociedad, en perfecto equilibrio con el cuidado y la conservación del ambiente.
Según el Proyecto de Ordenación del Territorio, impulsado por el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente en Venezuela, uno de sus objetivos específicos es: «proporcionar una herramienta que permita establecer las políticas, estrategias, directrices y opciones de ordenación y manejo, que permitan mantener o mejorar la oferta de bienes y servicios generados por los ecosistemas, armonizándola con las necesidades de la población local, en términos de mejorar el bienestar humano y la calidad de vida de la población».
Posición del Estado venezolano sobre el uso de las tierras
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario establecieron en enero del 2005 un régimen compartido de administración y aprovechamiento sostenido y sustentable de las tierras con vocación de uso agrícola, entre la república, los estados y los municipios. Este nuevo régimen de políticas tendentes a la eliminación del latifundio, entiende aquel como un régimen contrario al interés social y de utilidad pública de la tierra, al lesionar derechos fundamentales inherentes al hombre.
Es por esto que el Estado venezolano se planteó promover la distribución justa y equitativa de la tenencia de la tierra entre quienes tengan la disposición y la capacidad para trabajarlas eficazmente y producir, dentro del ciclo biológico y económico, bienes de consumo humano que favorezcan a la sociedad en general y al productor con miras a lograr la seguridad agroalimentaria de la Nación.
Entre las metas del Estado en este ámbito está el impulsar la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, el aseguramiento de la biodiversidad y la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentaria de la presente y las futuras generaciones.
En nuestro país está en vigencia, desde el año 1986, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. En su artículo 2 establece: «A los efectos de esta Ley, se entiende por ordenación del territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales el desarrollo integral».
Las nuevas propuestas de ordenación territorial
El IV plan de la nación (1970-74) formulaba una política de desconcentración económica y de descentralización administrativa. El V plan (1976-80) se refiere a una dualidad espacial en Venezuela y a los desequilibrios interregionales y urbanos. El VI Plan (1981-1985) insiste en la idea de los desequilibrios interregionales y propone estimular las áreas que el anterior calificaba de incentivos preferenciales. De esta manera, el nuevo plan (2001-2007) no hace más que ratificar los diagnósticos precedentes, atribuyéndole esta vez una causa (el neoliberalismo) que, a lo sumo, sólo pudo haber reforzado las tendencias anteriores.
El Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-2007, resalta de manera particular lo que se considera la causa fundamental de los problemas nacionales en materia territorial: “…un proceso de ocupación del país con marcada tendencia hacia la concentración de la población y las actividades productivas en un número reducido de núcleos urbanos localizados en la franja centro-norte-costera, en contraste con el resto del país, una gran extensión semi despoblada con un enorme potencial en recursos. Esta desequilibrada ocupación del territorio nacional creó graves problemas sociales y ambientales en sus principales ciudades y restó dinamismo a la provincia” (Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2001).También atribuye a los desequilibrios regionales la gravedad de diversos problemas tales como: el estancamiento económico, las migraciones, la marginalidad, la pobreza y el deterioro ambiental, todo lo cual habría afectado sensiblemente al desarrollo general del país. Paralelamente, también critica severamente el proceso de descentralización política y administrativa que se había desarrollado desde 1989, ya que supuestamente contribuía a mantener los desequilibrios territoriales y a favorecer las entidades federales de mayor población y desarrollo económico.
Recientemente (2007), se da a conocer un nuevo plan, el Proyecto Nacional Simón Bolívar. Primer Plan Socialista 2007-2013, sin haberse conocido o evaluado los resultados del Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-2007.
La sociedad, a la par de satisfacer sus necesidades con miras a lograr una calidad de vida adecuada, debe velar por la conservación efectiva de los recursos en el marco de la auto sostenibilidad del proceso de desarrollo. Desde el punto de vista técnico, la zonificación del área a ser manejada, con base en sus potencialidades y limitaciones, constituye un aspecto fundamental en el contexto del ordenamiento territorial a escala nacional. En Venezuela, este proceso de planificación se concreta en el sistema nacional de Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAES), el cual abarca más que el 60% del territorio nacional. La inserción del concepto de biodiversidad en este sistema es de particular relevancia para la formulación de una estrategia nacional conducente a su conservación en el marco del desarrollo sustentable. Los llanos occidentales de Venezuela están cubiertos por diferentes formaciones vegetales, entre las que destacan los bosques estacionales que otrora cubrían grandes superficies; debido al incremento de actividades humanas en la región, su cobertura ha disminuido notablemente. Así, se hace necesario instrumentar un ordenamiento territorial que contemple el manejo integral de los recursos y que concilie los intereses de desarrollo y preservación.
En Venezuela, las condiciones para la existencia de las ciudades surgieron como una implantación colonial ejecutada por los europeos. Más tarde, con el petróleo, nace la Venezuela urbana y moderna. Ordenar el territorio es también una estrategia para vivir mejor. En efecto, en la medida en que las formas de ocupación humana respondan a las potencialidades y restricciones del medio natural, se minimizan los impactos ambientales negativos que deterioran nuestra calidad de vida. Las prácticas agrícolas, su carácter intensivo y el uso de pesticidas y agroquímicos como técnica de producción están causando graves daños al agua y al suelo, elementos vitales para el desarrollo de las actividades sociales y económicas que garantizan el suministro de alimentos y el mantenimiento de la vida de los seres vivos. Otra de las graves consecuencias del cambio de uso de la tierra es el cambio climático que se está presentando a nivel mundial. A raíz de ello, se ha incrementado la temperatura global del planeta y se está perdiendo una gran biodiversidad, con la extinción de un número cada vez mayor de especies y la modificación severa de los hábitats.
En términos más espaciales que territoriales, los postulados de la nueva geografía económica, o mejor de la economía geográfica, son recogidos por el Banco Mundial (2008) en una especie de “Triple D”: densidad, distancia y división, que, técnicamente, sintetizan la vía de promover el acceso de las regiones a las aglomeraciones de mercado. Expresa la necesidad de generar una adecuada concentración demográfica y económica, promover la convergencia de los niveles de vida, reducir los efectos de la distancia en la movilidad del capital y la mano de obra, y aumentar la permeabilidad de las divisiones fronterizas internacionales: “la prosperidad no llega a todos los lugares a la vez, pero ningún lugar debe quedar condenado a la pobreza. Con políticas acertadas, la concentración de la actividad económica y la convergencia de los niveles de vida pueden producirse a la vez. El desafío que se presenta a los gobiernos es permitir –e incluso alentar- un crecimiento económico ‘desequilibrado’ y, al mismo tiempo, garantizar un desarrollo incluyente”.
Estudios de Impacto Ambiental (EIA)
De acuerdo al Decreto N° 1.257, relativo a las “Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente”, Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.833 Extraordinario del 22 de Diciembre de 2006.
El cual contempla lo siguiente:
ñ Descripción del proyecto en las fases de construcción y operación. Contempla reseñar las características generales del proyecto y de cada una de las etapas previstas. Permite identificar los elementos ambientales potencialmente afectados por la implementación del proyecto.
ñ Caracterización ambiental -físico-natural, biológica y socio-económica-: Presenta la descripción del ámbito espacial donde se pretende insertar el proyecto y su área de influencia. Se constituye en la información que evidencia las condiciones ambientales existentes antes de iniciar el proyecto.
ñ Identificación de efectos y evaluación de impactos: Resulta de la superposición del proyecto en el ámbito espacial donde se propone su ubicación y su área de influencia. Contempla la descripción de las obras y actividades del proyecto y de los cambios que cada una de ellas son capaces de producir en el ambiente. También se identifican los potenciales efectos y riesgos naturales que pudieran limitar la construcción y/u operación del proyecto.
ñ Proposición de medidas: Los impactos identificados serán objeto, en lo posible, de medidas de prevención, mitigación, corrección, control y/o compensación. Las medidas tienen la intención de reducir los impactos a niveles aceptables, de acuerdo a la normativa técnica, legal, planes y programas de desarrollo.
ñ Plan de supervisión ambiental: Contempla la propuesta de las actividades que permitan dar seguimiento a la ejecución de las actividades previstas en cada una de las fases del proyecto, así como la implantación del programa de seguimiento. Permite constatar la ejecución del proyecto de acuerdo a lo previsto, así como verificar el cumplimiento y eficiencia de las medidas propuestas.
Posteriormente, en el momento en el que se inicie la ejecución de las nuevas obras y actividades, se deberá implementar el Plan de Supervisión Ambiental, diseñado en el EIA. Esta actividad permitirá constatar la ejecución del proyecto de acuerdo a lo previsto, así como verificar el cumplimiento de las medidas propuestas, durante la fase de construcción del proyecto y de las edificaciones propuestas.
Difusión De Innovaciones y Ejes De Desarrollo
La difusión de innovaciones, bien sea a través de relaciones interpersonales, bien sea a través de filtraciones a lo largo de la jerarquía urbana, implica la existencia de flujos de personas, bienes, capitales e información. Consecuentemente, el sector transporte y comunicaciones junto con la red de centros urbanos juega un papel central dentro de la teoría del desarrollo polarizado. Ambos aspectos van a ser debidamente tomados en cuenta, por ejemplo, en los trabajos pioneros realizados por Friedmann (1963) y Travieso (1969; 1972) sobre el caso venezolano. Inclusive la expresión ejes de desarrollo, tan utilizada hoy día por los entes oficiales del país, ya es manejada por Travieso en sus primeras interpretaciones de la organización espacial de Venezuela, pero sin intentar ninguna definición (Fig. 2). Y en su dimensión territorial, la estrategia de desconcentración estará basada «en la definición de unos ejes de desarrollo y del sistema de ciudades que debe articularlos y polarizar el crecimiento de la población, así como la propuesta de la necesaria infraestructura de comunicaciones, que contribuya a generar las condiciones favorables para la inversión privada y que a la vez los ponga en relación entre sí y con el resto del país. Los tres grandes ejes de desconcentración a desarrollar son: el Eje Occidental Maracaibo-Guasdualito, el eje Oriental Margarita-Ciudad Guayana y el eje Orinoco-Apure»
Del campo a la ciudad
Hasta las primeras décadas del siglo XX la economía venezolana era fundamentalmente cafetera. La mayoría de la población vivía dispersa en el campo bajo condiciones de pobreza e insalubridad y sufriendo los avatares de los conflictos bélicos que imperaron en la época.
Hacia 1920, el país se unificó políticamente y el Estado comenzó a percibir divisas del negocio petrolero, que invirtió básicamente en carreteras y en salubridad, lo que favoreció la migración del campo hacia las ciudades.
En la década de 1950, el modelo de sustitución de importaciones promovió la instalación de industrias en las regiones central y capital, que concentraron más del 70% de los establecimientos industriales del país. Esto vino a reforzar la tendencia a la concentración de la población, así como la inversión y creación de servicios en los focos de desarrollo. A comienzos del siglo XX, menos del 20% de la población vivía en ciudades; actualmente, esta proporción alcanza el 85,4% de la población.
Auditorías Ambientales
De acuerdo a la Ley Orgánica del Ambiente, Publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.946 de fecha 25/04/96., las Auditorías Ambientales son mecanismos de control posterior, que comprenden la realización de evaluaciones sistemáticas, documentadas, periódicas y objetivas del establecimiento sujeto a regulación. La finalidad de las mismas es verificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la normativa ambiental venezolana y de las condiciones impuestas en los instrumentos de control previo, en caso de existir. El objetivo último es solicitar ante las Direcciones Estadales Ambientales del Ministerio del Ambiente (MinAmb) la Constancia de Cumplimiento o de desempeño ambiental del establecimiento.
Las auditorías ambientales evalúan los aspectos ambientales que deben ser atendidos dentro del establecimiento. A cada uno de los aspectos ambientales reseñados se les identifica la legislación ambiental que le aplica, así como también se determina el nivel de cumplimiento ambiental y las fortalezas y las oportunidades de mejora existentes en el establecimiento. Por último se formula el plan de adecuación donde se incluyen las medidas requeridas para el logro de un adecuado desempeño ambiental.
La matriz DOFA
Constituye una herramienta de análisis cualitativo que provee excelente información para la toma de decisiones en el ámbito empresarial. En el contexto ambiental, el análisis DOFA debe hacer la comparación objetiva entre las actividades operativas, funcionales y de producción que constituyen los elementos internos de la empresa, y las consecuencias de estas actividades sobre su entorno, que constituiría los elementos externos, tales como medio ambiente, consumidores y competidores. Otro importante elemento externo a ser considerado en el análisis DOFA es el formado por las instituciones gubernamentales que inciden a través de su cuerpo de leyes, en el ámbito competitivo de las empresas, incluyendo las leyes ambientales. Particularmente, el análisis cualitativo de la información suministrada por las empresas consultadas en este trabajo permitió concluir que el sector industrial nacional se enfrenta a una combinación de debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas que deben ser consideradas para mejorar el desempeño del sector en materia ambiental.Sistemas de Gestión Ambiental (SGA).
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